Согласно Конституции V Республики, высшая законодательная власть в стране принадлежит парламенту, состоящему из двух палат: Национального собрания — Assemblee nationale (в III Республике называлась Палата депутатов — Chambre des deputes) и Сената (в IV Республике называлась Совет республики). Их заседания, как правило, проводятся раздельно и в разных помещениях 7. Лишь в исключительных случаях (торжественное заседание, посвященное какому-либо крупному национальному юбилею, выступление главы иностранного государства и пр.) проводятся совместные заседания обеих палат.

По традиции Сенат считается верхней палатой, а Национальное собрание — нижней. Закон считается принятым, если

_____

7. Национальное собрание заседает в Бурбонском дворце (Palais des Bourbons), Сенат - в Люксембургском дворце (Palais de Luxembourg). В печати и разговорном языке часто обе палаты называются по месту их нахождения: „За колоннами Бурбонского дворца", „В кулуарах Люксембургского дворца".

[097]

за него проголосовало большинство в обок палатах. В годы III Республики голосование в Сенате имело решающее значение: если верхняя палата отклоняла принятый нижней палатой законопроект, он не вступал в сипу. Сегодня эти законодательные права Сената сильно урезаны: он может отклонить законопроект лишь один раз, но если Национальное собрание вторично голосует за него, закон вступает в силу.

На практике Национальное собрание имеет большую силу, и именно там в конечном итоге решается судьба законов страны.

Национальное собрание. Национальное собрание избирается сроком на пять лет по мажоритарной системе в два тура. Число депутатов зависит от количества избирателей и в V Республике колеблется от 450 до 577 человек. Подавляющее большинство депутатов представляет Францию — метрополию, и лишь несколько человек — „заморскую Францию" (заморские департаменты и территории - см. § 4).

Пятилетний срок полномочий Национального собрания называется легислатурой. Депутаты обладают парламентской неприкосновенностью на весь срок легислатуры (их нельзя арестовать, производить у них обыск и т. д. без санкции Национального собрания). Депутаты получают жалованье, размер которого они по согласованию с правительством утверждают себе сами.

На первых заседаниях Национального собрания избираются его рабочие органы на весь срок легислатуры. Руководит работой собрания бюро в составе 22 депутатов во главе с председателем Национального собрания (формально третье лицо в государстве после президента и Председателя Сената). Затем избираются постоянные комиссии, где предварительно обсуждаются соответствующие законопроекты. Конституция 1958 г. резко сократила число постоянных комиссий с 20—22 при IV Республике до 6—9 в V Республике и четко указала количество их членов. Традиционными постоянными комиссиями Национального собрания являются комиссии — по иностранным делам (50 членов), обороне (40 членов), финансам и экономике (60 членов), законодательным предположениям (9— 11 членов). В связи с увеличенной законопроектов по социальным вопросам в годы V Республики появились и новые комиссии - по культуре и делам семьи, молодежи и спорту, по вопросам образования и др.

Каждый депутат обладает правом законодательной инициативы (т. е. может внести на рассмотрение любой законопроект), но согласно процедуре работы парламента все законопроекты сначала обсуждаются в соответствующей постоянной 

[098]

комиссии, и она решает, выносить проект на пленарное заседание Национального собрания или не выносить.

Председатели постоянных комиссий имеют право вызывать для отчета или разъяснения отдельных вопросов членов правительства. Такие слушания могут быть открытыми или закрытыми (внешнеполитические вопросы, вопросы обороны или государственной безопасности). К числу главных функций Национального собрания относятся принятие законов, утверждение предложенного правительством бюджета и утверждение состава правительства (вотум доверия).

В парламентарной истории Франции нижняя палата всегда играла исключительную роль, особенно в годы III и IV Республик. Проводя идею приоритета исполнительной власти над законодательной, гол листы при разработке конституции V Республики внесли в нее ряд существенных ограничений прерогатив Национального собрания.

Первое ограничение касается длительности ежегодных сессий (заседаний) Национального собрания. В годы III Республики никаких ограничений на длительность сессий Конституция не имела, и на практике палата депутатов заседала до 8 месяцев в году. Конституция 1958 г. (ст. 28) ввела жесткую регламентацию. Национальное собрание собирается на две обычные сессии в год — осеннюю (с первой среды октября и до третьей пятницы декабря) и весеннюю (последняя среда апреля и не более трех месяцев). Общая продолжительность обеих сессий не должна превышать пять с половиной месяцев в год.

30 декабря 1963 г. эта регламентация была усилена: согласно поправке, внесенной голлистским большинством Национального собрания в статью 28 Конституции, были установлены четкие даты заседания его сессий: начало осенней сессии устанавливалось 2 октября с продолжительностью не более 80 рабочих дней, весенней — 2 апреля с продолжительностью не более 90 рабочих дней.

Эти, казалось бы, чисто формальные поправки на практике ограничивают возможности депутатов влиять на политику правительства. Если ранее, в Ш и IV Республиках, наиболее сложные законопроекты (бюджет, установление подвижной шкалы зарплаты, сроки службы в армии и т. д.) нижняя палата могла обсуждать годами, перенося с сессии на сессию, то теперь это стало очень сложно. Например, Конституция 1958 г. предусматривает обсуждение ежегодного бюджета страны только на осенней сессии и не более 70 дней. Если Национальное собрание не укладывается в этот срок, премьер-министр может передать утверждение бюджета президенту, и тот личным указом 

[099]

 (ордонансом), минуя парламент, может ввести его в действие (правда, за все время существования V Республики такого прецедента еще не было).

Конституция 1958 г. вводит ограничение и на проведение чрезвычайных сессий Национального собрания. Статья 29 предусматривает созыв таких сессии (как правило, после завершения обычных) в двух случаях — по просьбе премьер-министра или по письменному ходатайству большинства депутатов; однако следующая статья (30-я) оставляет за президентом право единолично решать, собирать или нет чрезвычайную сессию.

Целая серия ограничений (ордонансы де Голля 13 и 24 октября 1958 г.) касается состава депутатов Национального собрания и их прав. Главное новшество состоит в том, что в V Республике на одно место в Национальное собрание избираются одновременно два кандидата от одной партии — основной и его заместитель. Сделано это для того, чтобы не проводить дополнительных выборов в парламент (в случае смерти, лишения парламентского мандата, перехода в состав правительства или Конституционного совета основного депутата) и не менять партийный состав высшего законодательного органа в течение всей легислатуры. Совмещение мандатов допускается только в одном случае: депутат (сенатор) может быть одновременно мэром (муниципальным или генеральным советником).

Конституция V Республики сохранила прежние цензовые ограничения для кандидатов в депутаты или сенаторы: возрастной ценз (23 года для депутата, 35 лет для сенатора), воинскую обязанность (обязательно отслужить 18 месяцев в армии, если нет полного освобождения), наличие французского гражданства по рождению или натурализации (в последнем случае — не менее 10лет).

Сенат. Эта верхняя палата парламента считается представителем местных коллективов и была задумана авторами Конституции 1958 г. как консервативный орган, представляющий провинциальную Францию. Сенат избирается косвенным путем сроком на 9 лет, но каждые три года одна треть его состава обновляется. Всего в Сенате около 300 мест, и они разделены на три серии — А, В, С. Сначала избираются сенаторы от избирательных округов серии А, через три года — В, еще через три — С. Затем все повторяется сначала. Таким образом, состав Сената сохраняется постоянно, и он, как говорят французы, «вечен и бесконечен». Сенаторы избираются от департаментов (от 1 до 22 в зависимости от количества проживающих в департаменте граждан, имеющих право голоса), включая „Заморскую Францию" (la France d' Oute-Mer).

[100]

Внутренняя структура (бюро Сената, постоянные комиссии), функции и процедура обсуждения законопроектов аналогичны Национальному собранию. Различие состоит лишь в сроках полномочий (легислатуре) да в отсутствии для сенаторов института заместителей. Председатель Сената формально является вторым человеком в государстве после президента и исполняет его обязанности в случае отставки или смерти до новых президентских выборов 8.

Партийные фракции в парламенте. Неписаные «правила парламентской игры». Депутаты и сенаторы, избранные в парламент, обычно объединяются во фракции (группы) по партийному признаку. Наличие фракций официально санкционируется, и каждая фракция получает помещение (бюро), вспомогательный персонал (парламентские секретари, машинистки-стенографистки, курьеры и т. д.) и техническое обеспечение (транспорт, пишущие машинки, диктофоны, бумага и т. д.). Однако Конституция V Республики определяет количество членов каждой фракции (для Национального собрания, например не менее 30 депутатов). Партия, имеющая меньшее количество депутатов, лишается права на создание фракции со всеми вытекающими отсюда последствиями (отсутствие помещения, вспомогательного персонала, технических средств и т. д.).

Роль фракций в парламенте очень велика. Фракция избирает своего председателя, который является связующим звеном между депутатами от нее и руководством обеих палат в парламенте (каждая партия, как правило, имеет по две фракции — одна в Национальном собрании, другая — в Сенате).

Все процедурные работы на период легислатуры (повестка дня, очередность выступления ораторов, запросы парламентариев и др.) предварительно согласуются председателями палат с руководителями крупных политических фракций. Их представители входят также в рабочие органы Национального собрания и Сената (бюро, секретариат, постоянные комиссии и т. д.). Согласно парламентской традиции, председателями палат избираются представители той фракции, которая имеет наибольшее число мест, а их заместителями — по одному от каждой крупной фракции.

_____

8. President par Intdrume — и. о. президента. В V Республике имели место два прецедента такого рода — в 1969 г. (неожиданная отставка президента де Голля после проигрыша им референдума) и в 1974 г (смерть президента Ж. Помпиду). В обоих случаях и. о. президента до новых выборов автоматически становился председатель Сената Ален Поэр.

[101]

Председатель фракции имеет право потребовать прервать обсуждение законопроекта для проведения консультативного собрания фракции и выработки единой линии ее депутатов. Существует понятие так называемой партийной дисциплины во фракции — при тайном голосовании по тому или иному законопроекту парламентарии от одной партии выступают единодушно. Но в практике французского парламента так поступают лишь члены „новых (хорошо организованных) партии" — коммунисты, голлисты, реже социалисты. Парламентарии „старых партий" (радикалы, католики, мелкие центристские группировки) редко связаны партийной дисциплиной и зачастую при тайном голосовании игнорируют рекомендацию собственной фракции.

Политическая беспринципность таких парламентариев давно стала притчей во языцех в общественной жизни Франции. Она была особенно типична для режима III и IV Республик. Беспринципная блокировка буржуазных депутатов вопреки позиции своей фракции (при голосовании вотума доверия правительству, бюджета и т. д.) в обмен на министерские кресла, частные выгоды для „своего" избирательного округа — типичная картина парламентских нравов Франции.

Поступающий таким образом депутат или сенатор, формально числящийся от слабо организованной партии, мало чем рискует: ведь его избрали на 5 лет (9 лет — в Сенат) избиратели (выборщики) одного из 800 избирательных округов, а их волнуют прежде всего местные проблемы 9. Максимум, что может грозить такому парламентарию, это исключение его из партийной фракции. Но он тогда примыкает к другой фракции или объявляет себя „беспартийным", но место депутата или сенатора со всеми привилегиями (парламентская неприкосновенность, крупное жалованье, бесплатный проезд и т. д.) за ним сохраняется.

В практике буржуазного парламентаризма все основные решения предварительно обсуждаются и предопределяются за кулисами официального зала заседания — на собраниях фракций", в коридорах, парламентских буфетах, по телефону.

Большую роль в повседневной работе парламентов буржуазных стран играют так называемые неписаные „правила игры" и традиции. В Великобритании, например, председатель палаты общин (спикер) сидит на символическом мешке с

_____

9. Это хорошо показано в известном французском романе (а затем и фильме) „Скандал в Клошмерле".

[102]

шерстью и в парике. Во Франции традиция запрещает парламентарию выступать по заранее заготовленному письменному тексту. Существует также неписаный свод „непарламентских выражений". Нельзя, скажем, обозвать своего политического противника „ослом", но можно сказать: „Месье, а у вас, оказывается, в мозгу всего две извилины...", и т. д. За многие десятилетия существования парламентаризма во Франции сложился целый парламентский жаргон для обозначения процедуры, принимаемых резолюций (например, le negre blanc) ит. д.

Широко применяются всякого рода процедурные уловки. Например, чтобы провалить неугодный оппозиции законопроект, ее представители намеренно затягивают его обсуждение до истечения срока очередной сессии (выступают по многу часов один за другим, можно в то время читать с трибуны библию или телефонную справочную книгу). В арсенале „парламентской игры" нередко используется и обструкция. Депутаты оппозиции или намеренно не приходят в зал заседаний (во Франции за это введены даже специальные штрафы), чтобы сорвать необходимый кворум (этим часто пользуется парламентская оппозиция в Японии), или устраивают шумные скандалы представителям правительства и правящему большинству (крики, грохот пюпитрами, оскорбления). Нередко такого рода обструкции заканчиваются дракой. Для таких случаев предусмотрена так называемая парламентская полиция в лице дюжих служителей (доступ обычной полиции без разрешения председателей палат в помещения парламента запрещен), которая растаскивает и утихомиривает разбушевавшихся „избранников народа".

[103]

Цитируется по изд.: Сироткин В.Г. История Франции: пятая республика. М., 1989, с. 97-103.