Neun Wohnungen, seit Jahren tageweise an Feriengäste vermietet – das Bezirksamt sagt: genehmigungspflichtig. Der Eigentümer beruft sich auf langjährige Praxis und fordert Negativatteste. Doch das Gericht stellt eine entscheidende Frage in den Raum.

Zum vorliegenden Urteilstext springen: 6 K 214/24

Ein Eigentümer klagte auf zweckentfremdungsrechtliche Negativatteste für neun Wohnungen, die er seit Jahren als Ferienwohnungen vermietet – das Verwaltungsgericht Berlin wies seine Verpflichtungsklage am 19.03.2026 vollständig ab. Ein Negativattest ist eine behördliche Bescheinigung darüber, dass für Ihre Nutzung keine Genehmigung nötig ist. Rechtlich handelt es sich um eine Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO: Damit verlangen Sie, dass die Behörde einen abgelehnten Verwaltungsakt doch noch erlässt. Ein Anspruch besteht nur, wenn die Ablehnung rechtswidrig war und den Antragsteller in seinen Rechten verletzt, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Als alleinige Rechtsgrundlage für ein solches Attest kommt § 1 Abs. 2 ZwVbG in Verbindung mit § 5 ZwVbVO in Betracht. Das ZwVbG ist das Berliner Zweckentfremdungsverbot-Gesetz; die ZwVbVO ist die dazugehörige Verordnung. Danach ist ein Negativattest auszustellen, wenn für die Nutzung von Räumlichkeiten zu anderen als Wohnzwecken keine Genehmigung erforderlich ist. Maßgeblich ist die Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung – und das gesetzliche Zweckentfremdungsverbot ist weiterhin wirksam, weil die Wohnraummangellage in Berlin fortbesteht.

Ob diese Voraussetzungen erfüllt waren, musste das Verwaltungsgericht Berlin unter dem Aktenzeichen 6 K 214/24 für den konkreten Fall klären. Der Eigentümer hatte mit Schreiben vom 26.04.2016 für seine neun seit etwa 2006 gewerblich vermieteten Wohnungen Negativatteste beantragt. Das Bezirksamt Mitte lehnte die Anträge mit Bescheiden vom 20.09.2016 ab, die Widersprüche wies es mit Widerspruchsbescheiden vom 07.03.2017 zurück. Der Einzelrichter des Verwaltungsgerichts entschied nun, die angegriffenen Bescheide seien rechtmäßig – ein Anspruch auf die Negativatteste bestehe nicht. Das Verfahren war zuvor jahrelang ausgesetzt, unter anderem im Zusammenhang mit Musterverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg und den Vorlageverfahren 1 BvL 2/17 bis 1 BvL 6/17 vor dem Bundesverfassungsgericht, und wurde erst 2024 unter dem neuen Aktenzeichen fortgeführt. Der Eigentümer trägt die Kosten des Verfahrens, der Streitwert wurde auf 45.000 Euro festgesetzt.

Nach § 1 Abs. 1 ZwVbG darf Wohnraum in Berlin nur mit Genehmigung des zuständigen Bezirksamts zu anderen als Wohnzwecken genutzt werden; § 1 Abs. 1 Satz 2 ZwVbVO stellt die Zweckentfremdung entsprechend unter Genehmigungsvorbehalt. Zweckentfremdung bedeutet konkret: Wohnraum wird nicht mehr dem Wohnungsmarkt zur Verfügung gestellt, etwa durch kurzzeitige Ferienvermietung. Wohnraum ist nach § 1 Abs. 3 ZwVbG jede Räumlichkeit, die tatsächlich und rechtlich zur dauernden Wohnnutzung geeignet ist – ausgenommen sind nur Räumlichkeiten, die zu anderen Zwecken errichtet und bereits bei Inkrafttreten der Verordnung entsprechend genutzt wurden. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 ZwVbG gilt die wiederholte Vermietung von Wohnraum nach Tagen oder Wochen als Ferienwohnung oder zur Fremdenbeherbergung als genehmigungspflichtige Zweckentfremdung. Die dafür vorgesehene zweijährige Übergangsregelung des § 2 Abs. 2 Nr. 1 ZwVbG ist inzwischen abgelaufen. Wer nach Ablauf dieser Frist ohne Genehmigung weiter vermietet, kann kein Negativattest verlangen.

Für die neun Wohnungen im Vorderhaus in einem durch Bebauungsplan festgesetzten allgemeinen Wohngebiet prüfte das Gericht genau diese Einordnung. Ein allgemeines Wohngebiet nach § 4 BauNVO dient vorwiegend dem Wohnen; andere Nutzungen sind nur ausnahmsweise zulässig. Die Einheiten seien tatsächlich und rechtlich zur dauernden Wohnnutzung geeignet – dass sie nicht auch dauerhaft bewohnt werden könnten, sei weder vorgetragen noch ersichtlich. Die rechtliche Eignung liege ebenfalls vor, weil eine Wohnnutzung im allgemeinen Wohngebiet dem nach § 4 Abs. 1 BauNVO vorwiegend vorgesehenen Nutzungszweck entspreche und nicht ersichtlich sei, dass die Räume zu anderen als Wohnzwecken errichtet wurden. Auf die subjektive Zweckbestimmung des Eigentümers komme es dabei nicht an. Die tatsächliche Nutzung als Ferienwohnungen stelle deshalb nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 ZwVbG eine genehmigungspflichtige Zweckentfremdung dar – das Gesetz ordne die Ferienwohnungsvermietung unabhängig vom allgemeinen Sprachgebrauch einer anderen Nutzung als der Wohnnutzung zu. Ein Anspruch auf das begehrte Negativattest bestand damit nicht; die Ablehnungs- und Widerspruchsbescheide waren rechtmäßig.

Formeller Bestandsschutz setzt voraus, dass die konkrete Nutzung baurechtlich genehmigt oder jedenfalls materiell genehmigungsfähig war. Bestandsschutz bedeutet: Eine früher rechtmäßige Nutzung darf unter bestimmten Voraussetzungen fortgesetzt werden, auch wenn das Recht strenger geworden ist. Formell ist er, wenn eine behördliche Genehmigung vorliegt; materiell, wenn die Nutzung nach damaligem Recht zulässig war. Bauplanungsrechtliche Wohnnutzung ist gekennzeichnet durch Eigengestaltung der Haushaltsführung, Freiwilligkeit des Aufenthalts und vor allem eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit; eine Vermietung unter einem Monat oder tage- beziehungsweise wochenweise Überlassung spricht regelmäßig gegen Wohnnutzung. Materiell ist Ferienwohnungsvermietung in einem allgemeinen Wohngebiet nach § 4 Abs. 1 und 2 BauNVO grundsätzlich unzulässig. Für den Eigentumsbestandsschutz nach Art. 14 Abs. 1 GG kommt es dabei auf den Regelfall an, nicht auf die bloße Möglichkeit einer Ausnahmegenehmigung. Ohne diesen Schutz bleibt Ihre Ferienvermietung genehmigungspflichtig.

Der Eigentümer stützte seinen Anspruch maßgeblich auf Bestandsschutz – das Gericht prüfte formellen und materiellen Schutz getrennt und verneinte beides.

Genehmigt waren unstreitig nur die Wohnungen als solche, nicht deren Nutzung als Ferienwohnungen. Das Nutzungskonzept war zudem nicht auf eine mindestens drei- oder sechsmonatige Vermietung angelegt, wie sie für eine Einordnung als Wohnnutzung erforderlich gewesen wäre.

Das für eine Wohnnutzung insbesondere maßgebliche Kriterium der auf Dauer angelegten Häuslichkeit hat das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg in zeitlicher Hinsicht dahingehend konkretisiert, dass bei einer Vermietung von mindestens sechs Monaten regelmäßig von einer Wohnnutzung auszugehen ist, während dies bei einer Nutzung von unter drei Monaten regelmäßig nicht der Fall ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 4. November 2022 – OVG 5 B 2/20 – juris Rn. 48, 50). – so das Verwaltungsgericht Berlin unter Bezugnahme auf das OVG Berlin-Brandenburg

Die Ferienwohnungsvermietung sei im allgemeinen Wohngebiet grundsätzlich unzulässig. Eine Ermessensreduzierung auf null für eine Ausnahmegenehmigung nach § 4 Abs. 3 Nr. 1 oder Nr. 2 BauNVO in Verbindung mit § 31 Abs. 1 BauGB sei nicht erkennbar – das vom Bebauungsplan erfasste Gebiet sei relativ klein, sodass Ferienwohnungen den Gebietscharakter unmittelbar beeinflussen könnten. Ermessensreduzierung auf null heißt: Der Behörde bliebe nur eine rechtmäßige Entscheidung, hier die Genehmigung. Fehlt sie, haben Sie keinen gebundenen Anspruch auf die Ausnahme.

Eine Berufung auf einen verfassungsrechtlichen Bestandsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG scheidet damit aus und zwar unabhängig davon, ob die Räumlichkeiten ausnahmsweise als „Betrieb des Beherbergungsgewerbes“ nach § 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO bzw. als „sonstiger nicht störender Gewerbebetrieb“ nach § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO i.V.m. § 31 Abs. 1 BauGB möglicherweise genehmigungsfähig wären. – so das Verwaltungsgericht Berlin

Der Einwand, die Abgrenzung zwischen Ferienwohnung und Wohnnutzung sei bei Aufnahme der Nutzung im Jahr 2006 umstritten gewesen – gestützt auf eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts aus Oktober 2007, ältere Berliner Rechtsprechung, Literatur und die Entscheidungshilfe der Obersten Bauaufsicht vom Dezember 2016 – überzeugte das Gericht nicht. Der bauplanungsrechtliche Wohnbegriff sei seit Jahrzehnten unverändert; das Bundesverwaltungsgericht habe bereits 1989 allgemeine Wohnnutzung und Ferienwohnnutzung als eigenständige Nutzungsarten behandelt. Die Entscheidungshilfe der Obersten Bauaufsicht sei nach ihrem eigenen Vorspann lediglich eine unverbindliche Zusammenstellung bauaufsichtlicher Tendenzen und bestätige im Ergebnis sogar, dass Ferienwohnnutzung bauplanungsrechtlich keine allgemeine Wohnnutzung darstelle.

Auch das Argument, formeller Bestandsschutz könne nicht erforderlich sein, weil sonst kein Bedürfnis für die Negativattest-Regelung in § 5 ZwVbVO bestünde, verfing nicht: Diese Vorschrift regele nur einen eng begrenzten Ausnahmefall, kein genereller Verzicht auf das Genehmigungserfordernis. Auf die Möglichkeit einer Einzelfallzulassung als Beherbergungsgewerbe oder sonstiger nicht störender Gewerbebetrieb konnte sich der Eigentümer ebenfalls nicht stützen: Eine lediglich mögliche Ausnahmegenehmigung begründet keinen eigentumsrechtlichen Bestandsschutz. Allenfalls bestünde ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung, nicht aber ein gebundener Anspruch auf Genehmigung.

Der allgemeine Vertrauensschutz aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG schützt nur vor belastenderen Regelungen gegenüber einer zuvor rechtmäßigen Rechtslage. Vertrauensschutz greift nur, wenn Sie auf eine stabile, rechtmäßige Lage vertrauen durften und der Staat diese spürbar verschlechtert. Eine qualifizierte Duldung durch die Behörde erfordert eine unmissverständliche Erklärung darüber, ob, in welchem Umfang und über welchen Zeitraum ein rechtswidriger Zustand geduldet wird. Ohne eine solche Erklärung entsteht aus bloßem Nicht-Einschreiten der Behörde kein schutzwürdiges Vertrauen. § 2 Abs. 2 Nr. 1 ZwVbG sah für bereits vor dem 01.05.2014 als Ferienwohnungen genutzten Wohnraum eine zweijährige Übergangsfrist vor.

Der Eigentümer rügte eine unzulässige Rückwirkung des Zweckentfremdungsverbots – das Gericht wies diesen Einwand zurück. Besondere Umstände für ein schutzwürdiges persönliches Vertrauen in die dauerhafte Weiternutzung als Ferienwohnung seien nicht ersichtlich. Das Bezirksamt habe keine Zusicherung abgegeben; die Nutzung wurde ihm erst mit Schreiben vom 28.07.2014 überhaupt angezeigt. Für die Zeit davor fehle es an einer qualifizierten Duldung im beschriebenen Sinne. Da die Nutzung bereits vorher bauplanungsrechtlich unzulässig war, liege ohnehin keine relevante Verschlechterung der Rechtslage vor. Unabhängig davon habe der Eigentümer die Nutzung noch etwa zehn Jahre nach Ablauf der zweijährigen Übergangsfrist faktisch fortgesetzt.

Art. 12 Abs. 1 GG greift nur bei einer objektiv berufsregelnden Tendenz einer Norm. Das bedeutet: Die Vorschrift muss erkennbar auf die berufliche Tätigkeit zielen, nicht nur mittelbar jeden Eigentümer treffen. Das Zweckentfremdungsverbot trifft nach der herangezogenen Rechtsprechung jeden Verfügungs- oder Nutzungsberechtigten von Wohnraum, wie schon das Rückführungs-, Räumungs- und Wiederherstellungsgebot des § 4 ZwVbG zeigt – ohne erkennbaren beruflichen Bezug. Die berufliche Betätigung in Gestalt der Ferienwohnungsvermietung war zudem nach dem bei Inkrafttreten geltenden Baurecht ohnehin nicht erlaubt. Die Verhältnismäßigkeit ergibt sich aus dem Ziel ausreichender Wohnraumversorgung bei besonderer Gefährdung und aus der zweijährigen Übergangsregelung des § 2 Abs. 2 Nr. 1 ZwVbG. Für Sie als Vermieter folgt daraus: Ein Eingriff in die Berufsfreiheit greift hier in der Regel nicht durch.

Das Verwaltungsgericht schloss sich zu dieser Frage vollständig der Begründung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg aus dessen Urteil vom 04.11.2022 – OVG 5 B 2/20 – an: § 1 Abs. 3 ZwVbG verstoße nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG, weil die Ferienwohnungsvermietung baurechtlich nicht erlaubt war und dem Verbot keine objektiv berufsregelnde Tendenz innewohne. Die Verhältnismäßigkeit stehe außer Zweifel, auch mit Blick auf ein etwaiges Vertrauen in die Fortführbarkeit der Tätigkeit, weil die Übergangsregelung ausreichend Zeit gelassen habe. Die zusätzlich erhobene Rüge einer Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG ging ins Leere, weil die betreffende Betätigung bereits in den Schutzbereich des spezielleren Art. 14 Abs. 1 GG fällt.

Eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG setzt vergleichbare Sachverhalte voraus. Fehlt es daran oder ist eine Differenzierung sachlich gerechtfertigt, liegt kein Verstoß vor – und eine Gleichbehandlung im Unrecht gibt es ohnehin nicht. Das heißt konkret: Sie können nicht verlangen, dass eine rechtswidrige Praxis zugunsten anderer auch auf Sie erstreckt wird. Für Ihren Anspruch auf ein Negativattest hilft ein solcher Vergleich daher nicht.

Zwei Gleichheitsrügen prüfte das Gericht getrennt: den Vergleich zwischen Ferienwohnungen und sonstigen gewerblichen Nutzungen sowie den Vergleich zwischen privaten Eigentümern und landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften.

Es fehle bereits an vergleichbaren Sachverhalten: Ferienwohnungen verfügten regelmäßig über eine zur dauerhaften Wohnnutzung geeignete Ausstattung und dienten wechselnden Nutzern, während sonstige gewerbliche Räume als Ort der Tätigkeit eines gleichbleibenden Nutzerkreises dienten. Jedenfalls sei die Differenzierung sachlich gerechtfertigt – unter Verweis auf ein eigenes Kammerurteil vom 08.06.2016 (6 K 103/16) –, weil Ferienwohnungen den Wohnungsmarkt besonders belasten, häufig in kleineren, besonders nachgefragten Wohnungen eingerichtet werden, Nachahmungseffekte auslösen können und nicht auf längerfristige geschäftliche Beziehungen angelegt sind.

Das Vorbringen zu Gästewohnungen landeseigener Wohnungsbaugesellschaften erwies sich als tatsächlich unzutreffend. Deren tage- und wochenweise Vermietung stellte zu keinem Zeitpunkt keine Zweckentfremdung nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 ZwVbG dar. § 3 Abs. 4 ZwVbVO in der bis zum 06.11.2018 geltenden Fassung habe lediglich die Genehmigungsfähigkeit erleichtert, nicht aber das Vorliegen einer Zweckentfremdung verneint. Selbst wenn es später eine abweichende behördliche Duldungspraxis gegenüber Wohnungsbauunternehmen gegeben hätte, könnte der Eigentümer daraus nichts herleiten – eine Gleichbehandlung im Unrecht existiert nicht. Der Beklagte bestritt diese Behauptung ohnehin, und einer weiteren Aufklärung bedurfte es aus den genannten rechtlichen Gründen nicht.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin bindet unmittelbar nur die Beteiligten dieses Verfahrens. Es gibt aber eine klare Orientierung für vergleichbare Fälle in Berlin. Übertragbar ist die Entscheidung vor allem, wenn Räume als Wohnungen genehmigt sind, tage- oder wochenweise überlassen werden und kein besonderer Bestandsschutz besteht.

Wenn Sie Wohnraum als Ferienwohnung vermieten, prüfen Sie Ihre Genehmigungen und Ihr Vermietungskonzept. Ohne erforderliche Genehmigung sollten Sie die kurzzeitige Vermietung nicht fortsetzen. Ein Negativattest können Sie unter diesen Voraussetzungen nicht beanspruchen; klären Sie mit dem zuständigen Bezirksamt, ob eine Genehmigung erreichbar ist.

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