Urteil

In der Verwaltungsstreitsache hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 4. Juni 2026 durch die Vizepräsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Rublack, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Steinkühler und Dr. Schemmer, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Wittkopp sowie den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Löffelbein für Recht erkannt:

Gründe I

1 Der Kläger, eine anerkannte Umweltvereinigung, wendet sich gegen die atomrechtliche Genehmigung des (damaligen) Hessischen Ministeriums für Umwelt, Klimaschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz zur Stilllegung und zum Abbau von Anlagenteilen des Kernkraftwerks Biblis, Block A, vom 30. März 2017.

2 Der Verwaltungsgerichtshof hat die Klage mit Urteil vom 29. August 2024 abgewiesen. Die Stilllegungs- und Abbaugenehmigung sei formell und materiell rechtmäßig. Einer Erstreckung der Umweltverträglichkeitsprüfung auf den Verbleib von Reststoffen nach deren strahlenschutzrechtlicher Freigabe habe es entgegen der Auffassung des Klägers nicht bedurft. Notwendiger Gegenstand der angefochtenen Genehmigung sei diesbezüglich (lediglich) die Frage, ob sich der spätere Freigabeprozess in den schadlosen Abbau einfüge. Die Genehmigung sei auch materiell rechtmäßig. Die Kritik des Klägers an dem im Rahmen einer Freigabe anzuwendenden 10 µSv-Konzept könne schon deshalb nicht durchdringen, weil sich der Regelungsgehalt der Stilllegungs- und Abbaugenehmigung hierauf nicht erstrecke. Selbst wenn man einen weitergehenden Regelungsgehalt dieser Genehmigung annähme, bestünden bei der Schadensvorsorge keine Defizite. Verfassungsrechtliche Anforderungen würden erfüllt.

3 Im Revisionsverfahren rügt der Kläger weiterhin, dass sich die Umweltverträglichkeitsprüfung nicht auch darauf bezogen habe, wohin sämtliche am Kraftwerk abgebauten Gegenstände mit welcher Strahlenbelastung und davon auf den Menschen ausgehender möglicher Strahlendosis gelangten. Aus dem atomrechtlichen Vorsorgegrundsatz ergebe sich die Notwendigkeit, dieser Frage vor Erteilung der Stilllegungs- und Abbaugenehmigung nachzugehen. Das vom Normgeber verfolgte 10 µSv-Konzept verstoße gegen den Vorsorgegrundsatz und werde den verfassungsrechtlichen Anforderungen aus Art. 2 Abs. 2 GG nicht gerecht.

4 Der Kläger beantragt,
das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 29. August 2024 zu ändern und den Bescheid des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Klimaschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 30. März 2017 aufzuheben.

5 Der Beklagte und die Beigeladene beantragen,
die Revision zurückzuweisen.

6 Sie verteidigen das angefochtene Urteil.

7 Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht verweist darauf, dass die Stilllegungs- und Abbaugenehmigung weder eine Freigabeentscheidung noch Regelungen zum Freigabeverfahren zum Gegenstand habe.

II

8 Die zulässige Revision ist nicht begründet. Der Verwaltungsgerichtshof ist den Einwänden des Klägers gegen die Stilllegungs- und Abbaugenehmigung des Beklagten vom 30. März 2017 im Einklang mit Bundesrecht nicht gefolgt. Die auf der Grundlage von § 7 Abs. 3 Atomgesetz (AtG) erteilte Genehmigung bezieht sich zu Recht nicht auf die Massenströme des Abbaus, die später gegebenenfalls einer Freigabe aus dem atomrechtlichen Regime nach Maßgabe der Strahlenschutzverordnung (StrlSchV) unterliegen. Aus diesem Grund musste sich die der Genehmigungserteilung vorangegangene Umweltverträglichkeitsprüfung nicht auf die Frage erstrecken, wohin die am Kraftwerk abgebauten Gegenstände mit welcher Strahlenbelastung gelangen (hierzu 1.). Vom Regelungsgegenstand einer Stilllegungs- und Abbaugenehmigung umfasst ist jedoch die Frage, ob sich der Prozess der - eigenständig zu genehmigenden - Freigabe von radioaktiven Stoffen aus der atomrechtlichen Überwachung in den schadlosen Abbau der Anlage einfügt. Dem wird die Genehmigung vom 30. März 2017 gerecht (hierzu 2.). Weitergehende Anforderungen an den Regelungsinhalt der Stilllegungs- und Abbaugenehmigung im Hinblick auf den Verbleib der potentiell radioaktiven Stoffe lassen sich auch nicht aus dem Verfassungsrecht ableiten (hierzu 3.). Die vom Kläger aufgeworfenen Fragen zu dem der Freigabe nach der Strahlenschutzverordnung zugrundeliegenden 10 µSv-Konzept stellen sich hiernach mit Bezug auf die verfahrensgegenständliche Stilllegungs- und Abbaugenehmigung nicht (hierzu 4.).

9 1. Die zur Stilllegung und zum Abbau eines Kernkraftwerks nach § 7 Abs. 3 AtG erforderliche, hier mit Bescheid des Beklagten vom 30. März 2017 erteilte Genehmigung erstreckt sich entgegen der Auffassung des Klägers nicht darauf, wohin die am Kraftwerk abgebauten Gegenstände mit welcher Strahlenbelastung und davon ausgehender möglicher Strahlendosis auf den Menschen gelangen.

10 Der Umgang mit Stoffen und der Abbruchmasse, die im Zuge eines auf die Stilllegung folgenden Abbaus eines Kernkraftwerks anfallen, gehört schon begrifflich weder zur Stilllegung noch zum Abbau der Anlage bzw. von Anlagenteilen, die § 7 Abs. 3 AtG tatbestandlich erfasst, sondern folgt dem ersten Schritt der Stilllegung und dem zweiten Schritt des vollständigen oder teilweisen Abbaus als ein dritter Schritt nach, den - anders als den ersten und zweiten Schritt – § 7 Abs. 3 AtG jedenfalls nicht ausdrücklich regelt.

11 Was eine mögliche Freigabe radioaktiver Stoffe nach dem Abbau eines Kernkraftwerks anbelangt, wird der auf die Stilllegung und den Abbau beschränkte Wortlaut des § 7 Abs. 3 AtG systematisch dadurch bestätigt, dass der Gesetzgeber den Verordnungsgeber zur Regelung eines selbständigen Freigabeverfahrens ermächtigt, das neben das Genehmigungsverfahren nach § 7 AtG tritt. Insofern sah § 11 Abs. 1 Nr. 1 AtG in der im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Genehmigung geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 20. November 2015 (BGBl. I S. 2053) die Ermächtigung zum Erlass verordnungsrechtlicher Bestimmungen darüber vor, unter welchen Voraussetzungen und mit welchen Nebenbestimmungen sowie in welchem Verfahren eine Freigabe radioaktiver Stoffe zum Zweck der Entlassung aus der Überwachung nach dem Atomgesetz oder einer auf dessen Grundlage erlassenen Rechtsverordnung erfolgt. Diese Ermächtigung ist nunmehr zusätzlich in § 68 Abs. 1 Strahlenschutzgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Juni 2017 (BGBl. I S. 1966) enthalten.

12 Dementsprechend hat der Verordnungsgeber das Verfahren der Freigabe von radioaktiven Stoffen aus der atomrechtlichen Überwachung als ein eigenständiges Verwaltungsverfahren ausgestaltet. Für den maßgeblichen Zeitpunkt ergibt sich dieses Verfahren aus § 29 StrlSchV in der am 30. März 2017 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 20. Juli 2001 (BGBl. I S. 1714; vgl. nunmehr §§ 31 ff. StrlSchV in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. November 2018, BGBl. I S. 2034). Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 StrlSchV 2001 geht die Erteilung einer Genehmigung nach § 7 AtG der Freigabeentscheidung zwingend auch in zeitlicher Hinsicht vor, weil sie Voraussetzung einer Beantragung und Erteilung der Freigabe ist. Eine begrenzte und lediglich fakultative Verknüpfung zwischen einer Genehmigung nach § 7 AtG und der Freigabe ist nach § 29 Abs. 4 StrlSchV 2001 lediglich im Hinblick auf bestimmte Verfahrensfragen vorgesehen (vgl. nunmehr § 41 StrlSchV). Zwar hätte die Genehmigung nach § 7 AtG auf Antrag mit einer Feststellung dazu versehen werden können, ob bestimmte Voraussetzungen für eine Freigabe vorliegen (§ 29 Abs. 6 Satz 3 StrlSchV 2001). Von dieser Möglichkeit hat die streitgegenständliche Genehmigung vorliegend jedoch keinen Gebrauch gemacht. Weitere normative Verknüpfungen zwischen dem auf die Erteilung einer Stilllegungs- und Abbaugenehmigung gerichteten Verwaltungsverfahren und dem Freigabeverfahren bestehen nicht. § 29 Abs. 6 Satz 4 StrlSchV 2001 stellt ergänzend klar, dass eine Freigabe eine Genehmigung nach § 7 Abs. 3 AtG nicht ersetzt (vgl. nunmehr § 31 Abs. 3 StrlSchV).

13 Bestätigt wird das normativ vorgegebene Neben- bzw. Nacheinander von Stilllegungs- und Abbaugenehmigung einerseits und dem Freistellungsverfahren andererseits auch durch die einschlägigen unionsrechtlichen Maßgaben. So differenzieren die Bestimmungen der Richtlinie 96/29/EURATOM des Rates vom 13. Mai 1996 zur Festlegung der grundlegenden Sicherheitsnormen für den Schutz der Gesundheit der Arbeitskräfte und der Bevölkerung gegen die Gefahren durch ionisierende Strahlungen (ABl. L 159 S. 1) ebenfalls zwischen der Genehmigung für die Stilllegung einer Anlage (Art. 4 Abs. 1 Buchst. a) und der Freistellung von Stoffen von den atomrechtlichen Anforderungen (Art. 5 Abs. 2). Nichts Anderes gilt für die Richtlinie 2013/59/EURATOM des Rates vom 5. Dezember 2013 zur Festlegung grundlegender Sicherheitsnormen für den Schutz vor den Gefahren einer Exposition gegenüber ionisierender Strahlung und zur Aufhebung der Richtlinien 89/618/EURATOM, 90/641/EURATOM, 96/29/EURATOM, 97/43/EURATOM und 2003/122/EURATOM (ABl. L 13 S. 1; Art. 28 Buchst. b und Art. 30).

14 Entgegen der Auffassung des Klägers ergibt sich auch aus § 7 Abs. 2 Nr. 3 und 6 AtG kein rechtliches Erfordernis, Fragen zur Freigabe radioaktiver Stoffe bei Erteilung einer Stilllegungs- und Abbaugenehmigung nach § 7 Abs. 3 AtG umfassend mit zu prüfen. Diese Regelungen sind nach § 7 Abs. 3 Satz 2 AtG auf Genehmigungen nach § 7 Abs. 3 AtG sinngemäß anzuwenden. Die nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG gebotene Schadensvorsorge nach dem Stand von Wissenschaft und Technik bezieht sich damit auf den von § 7 Abs. 3 AtG erfassten Vorgang der Stilllegung und des Abbaus einer Anlage oder von Anlagenteilen. Seine Genehmigung hat im Hinblick auf die gebotene Schadensvorsorge solche Risiken zu bewältigen, die auf dem Umgang mit Stoffen und der Freisetzung von Materialien im Zuge von Abbaumaßnahmen am Standort der Anlage beruhen. Auf einen solchen Risikosachverhalt bezieht sich der mit der Revision noch verfolgte Einwand des Klägers jedoch nicht, dem es nach seinem ausdrücklichen Vortrag um die gerade mit der Verbringung und Entsorgung von Stoffen jenseits des Anlagenstandortes verbundenen Risiken geht. Hierauf bezogene Anforderungen lassen sich auch aus der sinngemäßen Anwendung von § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG nicht ableiten. Diese Vorschrift bezieht sich bereits in unmittelbarer Anwendung nur auf standortspezifische Umweltauswirkungen ("Wahl des Standorts der Anlage").

15 Zu diesen rechtlichen Gesichtspunkten kommt in tatsächlicher Hinsicht hinzu, dass sich nach den mit keiner Verfahrensrüge angegriffenen, für den Senat bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO) erst nach Beantragung der Stilllegungs- und Abbaugenehmigung im Zusammenspiel von fortschreitender radiologischer Charakterisierung, von Durchführung und Erfolg von Dekontaminationsmaßnahmen, von der aktuellen Verfügbarkeit von Entsorgungsmöglichkeiten, von ökonomischen Randbedingungen sowie gegebenenfalls technischem Fortschritt ergibt, welche Massen tatsächlich zweckmäßigerweise auf welchem Weg freigegeben werden sollen (UA S. 69).

16 2. Eine Stilllegungs- bzw. Abbaugenehmigung hat allerdings nach der gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. Abs. 2 Nr. 3 AtG gebotenen Schadensvorsorge sicherzustellen, dass sich der Freigabeprozess in den schadlosen Abbau der Anlage einfügt. Dieses von der Vorinstanz zutreffend zugrunde gelegte Erfordernis folgt aus dem zwischen dem Abbau von Anlagenteilen bzw. Materialien und deren Fortschaffung gegebenen engen Sachzusammenhang. Zur Schadensvorsorge gehört es deshalb zu gewährleisten, dass Stoffe, die für sich genommen gegebenenfalls die Voraussetzungen für eine Freigabe erfüllen, so weit und so lange am Anlagenstandort zur Verfügung stehen, wie dies für einen schadlosen Restbetrieb und den Abbauprozess erforderlich ist. Insoweit können im Rahmen der Erteilung einer Abbaugenehmigung Regelungen zur Reihenfolge des Abbaus zur Freigabe vorgesehener Stoffe bzw. zur Vermeidung von negativen Rückwirkungen auf den Abbau geboten sein (vgl. Niehaus, in: Burgi <Hrsg.>, 15. Deutsches Atomrechtssymposium, 1. Aufl. 2019, S. 254). Folgerichtig sieht der Leitfaden des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit zur Stilllegung, zum sicheren Einschluss und zum Abbau von Anlagen oder Anlagenteilen nach § 7 AtG vom 23. Juni 2016 in Ziff. 3.4 Buchst. i vor, dass eine Beschreibung der Vorgehensweise zur Freigabe radioaktiver Stoffe und ihrer Verwertung sowie zur Herausgabe zu den Unterlagen gehört, die zur Prüfung der Zulassungsvoraussetzungen für eine Genehmigung nach § 7 Abs. 3 AtG unter sinngemäßer Anwendung von § 7 Abs. 2 AtG erforderlich sind.

17 Diesen Anforderungen wird die angefochtene Genehmigung gerecht. Nach den bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs hält diese auf der Grundlage des Restbetriebshandbuchs und des Erläuterungsberichts der Beigeladenen zum Abbaukonzept hinsichtlich des Einfügens einer nachfolgenden Freigabe in den Abbauprozess fest, dass das Abbaukonzept geeignet ist, eine sinnvolle Reihenfolge der Abbaumaßnahmen festzulegen, Auswirkungen auf den Restbetrieb zu verhindern und nachfolgende Abbautätigkeiten nicht zu erschweren oder zu verhindern (UA S. 67). Defizite hinsichtlich der Prüfung des Einfügens macht der Kläger im Übrigen nicht geltend.

18 3. Verfassungsrecht, namentlich der Schutz des Rechtes auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 GG, gebietet nicht, die Freigabe von radioaktiven Stoffen aus der atomrechtlichen Überwachung in einer über das Erfordernis des Einfügens in den Stilllegungs- und Abbauprozess hinausgehenden Weise bereits in der Stilllegungs- und Abbaugenehmigung nach § 7 Abs. 3 AtG zu regeln. Dem Normgeber kommt bei der Erfüllung staatlicher Schutzpflichten ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsbereich zu. Eine Verletzung der Schutzpflicht kann nur festgestellt werden, wenn die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen überhaupt nicht getroffen hat oder die getroffenen Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen oder erheblich dahinter zurückbleiben (vgl. nur BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 24. Januar 2007 - 1 BvR 382/05 - BVerfGK 10, 208 <211> und vom 4. Mai 2011 - 1 BvR 1502/08 - NVwZ 2011, 991 Rn. 38 m. w. N.). Hierfür gibt es auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs, der die Eignung des der Stilllegungs- und Abbaugenehmigung nachgeschalteten, eigenständigen Freigabeverfahrens zur Gewährleistung der Schadensvorsorge und der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Lebens- und Gesundheitsschutz bejaht hat (UA S. 121), keine Anhaltspunkte.

19 4. Bezieht sich damit der Regelungsgegenstand der streitgegenständlichen Genehmigung des Beklagten nach § 7 Abs. 3 AtG zu Recht nicht auf die Frage einer Freigabe radioaktiver Stoffe aus der atomrechtlichen Überwachung, bleibt auch die Umweltverträglichkeitsprüfung insoweit nicht hinter dem gebotenen Prüfumfang zurück und kommt es auf die vom Verwaltungsgerichtshof in einem eingehenden obiter dictum behandelten Rügen des Klägers insbesondere gegen die hierbei anzuwendenden Maßstäbe (10 µSv-Konzept) nicht an.

20 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.