Het college van Venray mocht een vergunning voor een zonnepark van 20 hectare niet weigeren zonder de gemeenteraad te betrekken. Omdat het zonnepark niet voldeed aan het gemeentelijke beleid voor duurzame energie, was een verklaring van geen bedenkingen van de raad vereist, oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak.

Een initiatiefnemer wilde langs de A73 in de gemeente Venray een zonnepark van ongeveer 20 hectare realiseren. Omdat het zonnepark in strijd was met het bestemmingsplan, was daarvoor een omgevingsvergunning nodig waarmee van het bestemmingsplan werd afgeweken.

De gemeenteraad had categorieën aangewezen waarin voor zo'n afwijking geen verklaring van geen bedenkingen (vvgb) nodig was. Een vvgb kon achterwege blijven als het initiatief paste binnen het door de gemeenteraad vastgestelde beleid.

Het college weigerde de vergunning omdat het zonnepark volgens de gemeente niet voldeed aan verschillende uitgangspunten uit het gemeentelijke Kader Opwekking Duurzame Energie (KODE). De rechtbank vernietigde die weigering. De initiatiefnemer ging vervolgens in hoger beroep.

De belangrijkste vraag was of het college de omgevingsvergunning mocht weigeren zonder eerst een verklaring van geen bedenkingen aan de gemeenteraad te vragen. Daarbij speelde ook de vraag welk gemeentelijk beleid moest worden toegepast: het beleid ten tijde van de aanvraag of het beleid dat gold toen het college zijn besluit nam.

De Afdeling bevestigt het oordeel van de rechtbank. Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit het recht én het beleid toepast dat op dat moment geldt. Alleen bijzondere omstandigheden, bijvoorbeeld vanwege de rechtszekerheid, kunnen aanleiding geven om ouder beleid toe te passen.

Daarvan was hier geen sprake. Het college mocht daarom toetsen aan het KODE dat de gemeenteraad in 2019 had vastgesteld, hoewel de vergunningaanvraag al uit 2018 dateerde.

Vervolgens constateert de Afdeling dat het zonnepark niet binnen dat beleid paste. Het KODE verlangde onder meer dat minimaal 10% van het zonnepark beschikbaar werd gesteld voor een vorm van lokale participatie. Een enkele bereidheidsverklaring van de initiatiefnemer was onvoldoende: die participatie moest in enige vorm zijn geborgd.

Omdat het initiatief daardoor niet binnen het gemeentelijke beleid paste, viel het niet onder de door de gemeenteraad aangewezen categorie waarvoor geen vvgb nodig was. Het college had de vergunning daarom niet zonder tussenkomst van de raad mogen weigeren.

De uitspraak laat zien dat gemeenten nauwkeurig moeten kijken naar de formulering van een aanwijzingsbesluit voor gevallen waarin geen vvgb nodig is. Is de uitzondering gekoppeld aan de voorwaarde dat een initiatief binnen gemeentelijk beleid past, dan bepaalt die beleidstoets mede of de gemeenteraad bij de besluitvorming moet worden betrokken.

Ook voor de toepassing van gemeentelijk beleid bevat de uitspraak een duidelijke les: in beginsel geldt het beleid dat van kracht is op het moment waarop het besluit wordt genomen, niet het beleid dat gold toen de aanvraag werd ingediend. Afwijken daarvan kan alleen als bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen.

Verder maakt de uitspraak duidelijk dat een beleidsvoorwaarde over participatie meer kan vragen dan alleen de intentie om inwoners te laten deelnemen. Als het beleid een bepaalde mate van participatie verlangt, moet de initiatiefnemer voldoende concreet maken en borgen hoe daaraan wordt voldaan.

Let op: de uitspraak betreft het oude recht onder de Wabo en het Bor. De aanvraag dateerde uit 2018, waardoor vanwege het overgangsrecht niet de Omgevingswet maar het oude recht van toepassing bleef.